□ 张 放
革命导师马克思曾用“法律的准绳”[1]来强调宪法在国家治理中的根本法地位。这一重要论断在中国共产党的百年发展中得到有效实践，形成了极为丰富的依宪治国思想，充分适应了中国革命、建设和改革的实践需要，表现出以宪法创制和实施推进立国、富国和强国事业的鲜明问题意识，有力地指导并推动了新中国宪法的产生和发展，值得深入研究与探讨。
中国共产党依宪治国思想的产生，反映了近代中国由器物变革转向制度变革乃至文化变革的现代化发展趋势。它深受洋务运动、维新运动特别是新文化运动的思想影响，体现了觉醒年代的中国进步知识分子在俄国十月革命影响下，开始从西方自由主义逐步转向马列主义，力图探索全新救国之道、全面改造社会、重塑制度自信的思想轨迹。中国共产党依宪治国思想的产生，还体现了对中国近代立宪运动的经验教训总结。自1906 年清廷正式宣布实行预备立宪以来，在短短数年里，中国就实现了从奉行“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”[2]的二元君主立宪制模式，到承认“皇帝之权，以宪法所规定者为限”[3]的一元君主立宪制模式，再到倡导“中华民国之主权，属于国民全体”[4]的共和立宪制模式的飞跃，打开了中国进步的闸门。但是波澜壮阔的变革进程，换来的却依然是“无量头颅无量血,可怜购得假共和”的黯然结局，以致孙中山不禁感叹“我们革命党只推翻大皇帝，那些小皇帝还没有推翻，故民国徒有民国之名，仍受专制之实”[5]。“历史证明，不推翻压在中国人民头上的三座大山，不实行人民民主，任何宪法都不可能得到人民拥护，都不可能起到推动我国社会发展进步的作用。”[6]清末民初的立宪运动实践，直接构成中国共产党依宪治国思想生成的现实“参照系”，促使中国共产党人思考如何在对既有思想资源予以批判借鉴的基础上，实现依宪治国思想的自主生成和发展，真正在人民立宪过程中实现上层建筑与下层基础、国家治理与大众参与、权力监督和权利保障的有机统一。
中国共产党上述思想的生成，还受到中国新型国家建构路径的影响。不同于近代英、美、法等国市民阶级自主推进的政治革命模式，也不同于德、日等国传统精英自上而下的保守革命模式，中国共产党的依宪治国思想直接师承苏俄，旨在保障先锋队政党主导的社会革命进程、发动群众实现社会制度的彻底重塑。不仅如此，与俄国革命相比，中国革命还有时间跨度长、革命烈度强、兼具民主主义革命和社会主义革命的双重任务、“以乡村为中心”[7]等诸多复杂特点，由此用大量鲜血凝结成宝贵的治国理政经验，并对中国共产党的依宪治国思想产生直接影响，逐渐获得法律化、制度化的规范表达，旨在构建一种党的主张、国家意志和人民意愿有机统一的制度架构。正因为如此，党的依宪治国思想充分表现出对中国独特现代国家建构路径的有效回应和深刻总结，并在历史实践中得以持续发展和完善。
1.新民主主义革命时期：中国共产党依宪治国思想的萌发
中国共产党的依宪治国思想最早可追溯到土地革命时期。党的六大专门出台《苏维埃政权的组织问题决议案》，将中国的苏维埃政权正式命名为“中国工农兵代表会议（苏维埃）政府”[8]。为贯彻党的六大精神、结合苏区斗争实际，1930年9月出台的《中华苏维埃共和国国家根本法（宪法）大纲草案》初步确立了苏区制宪的基本精神和内容。随后，梁柏台等同志根据《中共中央关于宪法原则要点给苏区中央局的电报》中列明的17条制宪原则，起草了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。该法于1931年11月7日在中华苏维埃第一次全国代表大会上得以通过，又于1934 年1 月得以修改，构成工农民主专政的根本大法。这份具有划时代意义、包含十七条内容的宪法性文件明确提出“保证苏维埃区域工农民主专政的政权和达到它在全中国的胜利”的核心任务，依法确认了红色政权“工人和农民的民主专政国家”性质，实行民主集中制的工农兵代表大会制，还规定了对工农劳苦民众以及妇女、少数民族乃至外国人等特殊群体的权利保障[9]，是党依宪治国思想发展的重要里程碑。
全面抗战爆发之后，毛泽东等中共中央领导人还先后发表了《新民主主义论》《新民主主义的宪政》等重要著作，系统阐述了新民主主义宪政思想，逐步形成“新民主主义共和国”理论，在与国民党的合作和斗争中，推动了边区的民主政治实践、积极参与乃至领导了国统区民主宪政运动的发展，“使之成为发动广大人民群众、实现民主政治的有力的群众运动”[10]。毛泽东1940 年2 月20 日在延安各界宪政促进会成立大会上所作演说《新民主主义的宪政》中指出：“宪政是什么呢？就是民主的政治”“我们现在要的民主政治，是什么民主政治呢？是新民主主义的政治，是新民主主义的宪政。”[11]对于新民主主义的宪政意涵，毛泽东解释说：“就是几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的专政。从前有人说过一句话，说是‘有饭大家吃’。我想这可以比喻新民主主义。既然有饭大家吃，就不能由一党一派一阶级来专政。”[12]
解放战争期间，党带领人民经过浴血奋战，取得了新民主主义革命的伟大胜利，于1949年9月29日连同各民主党派制定了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，庄严宣告“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家”[13]。由此在法律上初步确认了革命建国的历史事实，“实现了中国从几千年封建专制政治向人民民主的伟大飞跃”[14]。纵观中国共产党依宪治国思想在革命年代的发展历程，充分体现出遵循人民民主原则推动中国宪法制度发展、促进国家进步的问题意识，并从中国具体国情和人民根本利益出发，诉诸“武器的批判”，最终否定了反动当局炮制的“伪宪”，宣告了民族资产阶级所期望的“资产阶级民主共和国的宪法”的不可行性，为“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民共和国的宪法”的创制和发展，奠定了必要的历史前提和政治基础，铸就了不朽的精神丰碑，留下了宝贵的思想遗产。
2.社会主义革命与建设时期：中国共产党依宪治国思想的奠基
在新中国成立初期国家经济迅速恢复、社会主义工业化进程正式开启的历史时刻，在确保国家长治久安的实践经验基础上，党对宪法相关问题的认识有了进一步飞跃。毛泽东1954 年6 月在《关于中华人民共和国宪法草案》的重要讲话中，明确指出：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”[15]当时中央还高度重视宪法的实施和遵守问题。毛泽东曾面向中央人民政府委员会的各位同事特别强调：宪法草案通过以后，“全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行,首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法”[16]。刘少奇同志1954 年9 月15日也在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中有前瞻性地指出：“在宪法公布以后，违反宪法规定的现象并不会自行消灭，但是宪法给了我们一个有力的武器，使我们能够有效地为消灭这些现象而斗争。”[17]
正是基于这种较为深刻的宪法观、制宪观、行宪观、守宪观，在人民民主和社会主义原则的指引下，1954年9月20日，“五四宪法”横空出世，成为我国历史上第一部人民自主制定出的民主宪法。它充分遵循人民立宪的理念，真正实现了自晚清以来中国有识之士长达半个世纪的立宪梦想，以国家根本大法的形式，确认了新中国的“创世纪”，更引领中国人民大步走上社会主义的发展道路，和平有序地“完成了中华民族有史以来最为广泛而深刻的社会变革，为当代中国发展进步奠定了根本政治前提和制度基础，实现了中华民族由近代不断衰落到根本扭转命运、持续走向繁荣富强的伟大飞跃”[18]。虽然在此之后也经历过较大曲折，但这些思想经验依然延续了下来，为新中国宪法制度的发展指明了方向。
3.改革开放和社会主义现代化建设新时期：中国共产党依宪治国思想的确立
十一届三中全会之后，在充分总结反思新中国成立以来正反两方面经验教训的基础上，邓小平同志明确指出，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[19]。1980年8月30日，中国共产党中央委员会明确提出对1978年宪法“做比较系统的修改”[20]。同年9月10日，第五届全国人民代表大会第三次会议正式出台《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》，正式启动宪法修改工作。正如彭真同志后来指出的那样：“这次宪法的修改、讨论工作前后进行了两年之久，是做得相当认真、慎重和周到的。”[21]因此现行宪法“继承和发展了一九五四年宪法的基本原则，充分注意总结我国社会主义发展的丰富经验，也注意吸取国际的经验；
既考虑到当前的现实，又考虑到发展的前景”，由此经受住了历史的考验，成为一部有中国特色的、适应新的历史时期社会主义现代化建设需要的、长期稳定的新宪法。
“八二宪法”颁行后，为适应改革开放和社会主义现代化建设需要，解决人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，在党中央领导下，从1988 年到2004 年，我国现行宪法先后进行了四次修正，依宪推进渐进改革：1988 年宪法修正案确立了国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展的原则性规定，实现了经济政策的重要调整；
1993 年宪法修正案确立了国家实行社会主义市场经济的原则性规定，促成了经济体制的重大转变；
1999 年宪法修正案确立了中华人民共和国实行依法治国、建设社会主义法治国家的原则性规定，推动了法律体系的持续完善；
2004年宪法修正案确立了“国家尊重和保障人权”[22]的原则性规定，推动了社会体制的有效创新。由此在坚持宪法稳定性和时代性有机统一的基础上，推动新时期改革事业的有序发展。
与之相适应，党的依宪治国思想也在实践基础上趋于成熟。江泽民同志在党的十五大报告中正式提出“依法治国”基本方略，明确强调“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动”[23]。2004 年9 月15 日，胡锦涛同志《在首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上的讲话》中进一步指出，“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政”[24]。由此充分把握了社会变革时代的宪法要求，进一步形成“改革是中国的第二次革命”[25]的思想自觉。
4.中国特色社会主义新时代：中国共产党依宪治国思想的升华
在新时代，中央高度重视对新中国依宪治国历史经验的系统总结与弘扬。习近平总书记专门强调：“历史总能给人以深刻启示。回顾我国宪法制度发展历程，我国宪法同党和人民进行的艰苦奋斗和创造的辉煌成就紧密相连，同党和人民开辟的前进道路和积累的宝贵经验紧密相连”[26]凸显出“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现”[27]的理性认识。
为贯彻依宪治国要求，中央要求做好以下三项工作：
一是党领导人民制定宪法法律。党的十九大报告明确要求，“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系”[28]。为贯彻上述要求，党的十九届二中全会在党史上首次以全会形式专题研究宪法修改问题，时隔14 年再次启动宪法修改工作、新增21 条宪法修正案，并专门增写“监察委员会”一节，对我国的政治体制进行了必要调整，既充分彰显了“既要顺应党和人民事业发展要求，又要遵循宪法法律发展规律”的修宪理念，同时又坚持了“部分修改，不做大改”的基本原则。与之相适应，我国的立法工作也在宪法的指引下持续推进，有效夯实了法治中国建设的制度基础。截至2022 年4 月底，我国共有现行有效法律292 件、行政法规605 件、地方性法规1.2 万多件，充分彰显了“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”[29]的思想精神。
二是党领导人民实施宪法法律。习近平总书记特别强调，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”[30]。这一关注行宪价值的理念也在具体法律实践中得到充分体现，从“五四宪法”历史资料陈列馆的设立到全国人民代表大会宪法和法律委员会的运作，从国家宪法日的设立到宪法宣誓仪式的举行，从“主席特赦令”的发布到辽宁拉票贿选案相关问题的处理，从《国歌法》的适用到《香港国安法》的实施，从“一地两检”合作安排的批准到备案审查制度和能力建设的推进，都充分彰显出中央推进宪法有效实施的政治意志和政治智慧。
三是党自身必须在宪法法律范围内活动。为有效实施宪法法律，就必然涉及党法关系这一中国语境下全面依法治国的核心问题。习近平总书记为此明确指出：“党自身必须在宪法法律范围内活动，这就是党的领导力量的体现。党和法、党的领导和依法治国是高度统一的”“每个党政组织、每个领导干部必须服从和遵守宪法法律，不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。”[31]“我们要把宪法教育作为党员干部教育的重要内容，使各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法的基本知识，树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识。”[32]
正是基于对上述思想认识的深入贯彻与践行，党领导全国人民开创了新时代依宪治国的新局面。
回顾党百年来力倡制宪立国、行宪富国、护宪强国的思想演进历程，充分体现了政治性与法律性、人民性与民族性、革命性与现代性、延续性与时代性有机统一的价值意涵，表现出对中国历史、文化、国情、实践特点的深刻认识，更形成了独特、独有、独到的新中国民主法治建设经验，表现出鲜明的理论自觉和文化自信,取得诸多重要的思想成果。在宪法价值观念上，逐步形成“宪法法律至上”的思想自觉，大力倡导依宪治国、依宪执政。在宪法发展路径上，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的社会主义民主政治实践模式。在宪法发展方式上，实现了由政策取向的“修宪”思维向法治取向的“护宪”思维的转换。在宪法实施内涵上，实现了从聚焦国体建构到聚焦人权保障再到聚焦权力监督的纵深发展。在宪法监督理念上，着重化解宪法争议、维护法制统一，并结合国情实际推进合宪性审查、完善相关制度。在宪法宣传教育上，注重汲取国际经验、发掘本土资源，切实弘扬宪法精神。其具体内容包括：
1.坚守大国宪制的正确方向
习近平总书记明确指出，推进依宪治国，首先必须坚持正确的政治方向。“一段时间以来，有的人认为我们的宪法不如外国宪法，甚至经常拿外国宪政模式来套我们自己的制度。这不符合我国历史和实际，也解决不了中国问题。实践是检验真理的唯一标准。经过长期努力，我们已经成功开辟、坚持、拓展了中国特色社会主义政治发展道路和中国特色社会主义法治道路。当代中国宪法制度已经并将更好展现国家根本法的力量、更好发挥国家根本法的作用。”[33]因此，应当基于“当代中国宪法制度是我们党领导人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果”的思想认识，“坚定宪法自信，增强宪法自觉”[34]，“坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇”[35]，避免“在根本性问题上出现颠覆性错误”[36]。
在依宪治国进程中，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，进一步处理好党的领导和宪法发展之间的关系问题。一方面，要恪守“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”[37]的宪法原则性规定，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，充分发挥“定海神针”般的固本作用。另一方面，更要牢记习近平总书记“党自身必须在宪法法律范围内活动”[38]的明确要求，在宪法的指引下，着力“推进党的领导制度化、法治化，通过法治保障党的路线方针政策有效实施”[39]，坚持依法治国和依规治党有机统一，将党内法规体系建设纳入法治体系建构全局之中，依宪实现“党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”[40]的理想目标。在此基础上，我们最终还要结合中国具体国情，在英美法等国自下而上的社会演进模式和日韩新等国自上而下的政府推动模式之外，进一步“自上而下、自下而上双向互动地推进法治化”[41]，持续完善这一既体现人类法治文明成果又带有中国优秀传统法律文化基因的宪法发展全新道路。
2.彰显宪法治理的实效功能
为坚持和完善“中国之制”，就必须坚持问题导向，切实发挥宪法治理的功效优势，解决社会主要矛盾，回应公众关切。正如党的十九大报告指出的那样，当前“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[42]，使得全面深化改革进入攻坚期、深水区，并对宪法治理构成了现实挑战。一方面，“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变”[43]，脱贫攻坚成果仍需巩固拓展、乡村振兴战略有待全面推进，在一定程度上依然存在宪法资源供给能力不足以及各地宪法实施状况不平衡的问题。另一方面，在第四次工业革命的有力助推下，我国已开始逐步进入新发展阶段，“新技术、新产业、新业态和人们新的工作方式、交往方式、生活方式不断涌现”[44]，使得人民群众的美好生活需要日益广泛，对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求更是日益增长，并以新型权利的形式不断呈现出来，构成一种现实的倒逼压力。这要求党必须秉持“依宪改革”的思路，坚持在法治轨道上进一步推进国家治理体系和治理能力现代化，依宪促成顶层设计和基层探索的良性互动、推进体制机制创新，充分彰显“良法善治”的宪法功用。为此，中国共产党必须坚持“以人民为中心”，妥善解决新时代宪法治理领域的突出问题，比如，更正“发展要上、法治要让”等“良性违宪”思维[45]，遵循“实力界定权利”的权利发展史经验、秉持“授人以鱼不如授人以渔”的权利保障思路。同时，还要把握时代脉搏、依宪加强重点领域新兴领域立法，消除法治层面的“时间差、空白区”，保障新业态新模式健康发展。特别要遵循唯物史观，清醒地认识到每一轮工业革命的有效推进过程，不仅仅是财富创造的过程，也是相关体制机制变革的过程，更是在宪法统帅下的各国法治体系及时创新的关键过程。
3.完善宪法实施的保障机制
要发挥宪法治理的实效，就必须在实践中完善宪法保障机制，真正让宪法长出“牙齿”。党的十九大报告明确指出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”[46]为此，要从具体国情出发，在维护政治权威和促进宪法实施的双重前提下，坚持在人民代表大会制度框架内实现合宪性审查机制的有序建构，秉持谦抑原则并突出规范审查的职能定位，逐步推进审查主体、范围、标准、程序、方式等体制机制创新；
要进一步加强宪法解释工作，健全宪法解释程序机制，依宪推进国家整合、强化社会认同,在将宪法精神具象化的同时，有效抑制宪法解释的任意性，切实破解“宪法解释权虚置”现象[47]；
要进一步推动对行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件的备案审查工作，及时撤销和纠正违宪违法的错误规定，实现事先审查机制和事后审查机制的协同有效规制。由此以规范化的途径和方式，让宪法摆脱“闲法”之讥，发挥“限权之法”的应有作用，进一步增强相关制度性规定的可操作性、可执行性，真正做到一分部署、九分落实。
4.注重宪法文化的培育传播
习近平总书记明确要求：“法立于上，教弘于下。”[48]在中国特色社会主义新时代，应当积极响应“开展宪法宣传教育是全面依法治国的重要任务”[49]“抓好宪法宣传贯彻工作是党和国家政治生活中的一件大事”[50]的中央精神，充分发掘宪法宣誓仪式、“国家宪法日”活动的丰富意涵，有效发挥杭州“五四宪法”历史资料陈列馆以及苏州市宪法宣传教育馆、瑞金叶坪革命旧址群（《中华苏维埃宪法大纲》诞生地）等相关宪法教育基地的独特阵地作用，切实推进宪法宣传教育，既要让宪法真正家喻户晓、深入人心，也要促使党和国家工作人员真正成为遵宪守法的模范标兵，更要有效贯彻宪法教育要从娃娃抓起的理念要求。真正让文本上的宪法“活起来”“落下去”，在走入寻常百姓家的过程中，实现宪法文化的有效建构和传播，为党和国家的依宪治国实践提供坚实的社会基础和强大的全民信仰支撑。在宪法宣传教育实践中，必须在正视中国“几千年来的人治传统根子很深”[51]、宪法亦是舶来品的历史事实前提下，“要注意研究我国古代法制传统和成败得失，挖掘和传承中华法律文化精华，汲取营养、择善而用”[52]，由此进一步弘扬包括监察制度在内的传统国家制度和国家治理体系遗产，在古为今用的创造性转化基础上，寻找制度与文化、理性与情感的交汇点，促进新中国宪法文化的自主培育和有效传播。
纵观中国共产党的依宪治国思想，在百年实践过程中历经起承转合的持续发展历程，表现出对人类政治文明成果和近代中国立宪实践经验的有效汲取和充分弘扬，并且始终坚持与时俱进、回应人民期待，据此充分发挥了“顶层设计”的制度力量、引领中国特色社会主义的伟大实践，为中国的繁荣富强提供了强大的宪制保障，更有力地推动了伟大社会革命的进程。基于这一思想，中国共产党逐步形成了较为丰富的宪法发展经验,即坚持发展全过程人民民主、加强社会主义法治建设，持续推动党和国家方针政策的定型化、规范化和制度化，以便真正肃清封建专制传统影响、回答“窑洞之问”、克服自我监督难题,确保党的主张、人民意愿和国家意志的有机统一，为党和国家兴旺发达、长治久安提供有力保证，由此呈现出协调中国与世界、政治与法治、制度与文化、守成与创新等复杂关系的问题意识和实践智慧。也正是在这一思想的正确指引下，中国共产党领导中国人民在破旧立新、实现政治上层建筑剧变的基础上，为国家治理体系现代化提供更完备、更稳定、更管用的根本制度保障，创造了举世瞩目的“中国奇迹”，为完善全球治理提供中国智慧和中国方案，产生深远的历史影响。
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